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Agentes Públicos e Agentes Políticos

por ASCOM publicado 02/05/2014 17h10, última modificação 09/08/2018 13h51


É possível o exercício de atividade liberal para um servidor ocupante de cargo público?

De maneira geral, pelo regramento da Lei nº 8.112/1990, não há incompatibilidade entre diversas atividades liberais e o exercício do munus público, desde que o objeto daquelas atividades não guarde nenhuma relação com as prerrogativas do cargo, a prática se dê em horário fora da jornada de trabalho e sem empregar nenhum material, instalações ou logística da repartição e àquela atividade de nada sirvam as informações a que o executor tem acesso exclusivamente em função de também ser servidor.

Porém, esta análise deverá ser feita sempre no caso concreto, pois podem existir regras específicas da carreira do servidor que impliquem em vedação ao exercício de atividade liberal.

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Qual a diferença entre agente público, agente político, servidor público, empregado público?

O agente público é todo aquele que presta qualquer tipo de serviço ao Estado, que exerce funções públicas, no sentido mais amplo possível dessa expressão, significando qualquer atividade pública. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) conceitua agente público como “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”. Trata-se, pois, de um gênero.

O agente político é aquele investido em seu cargo por meio de eleição, nomeação ou designação, cuja competência advém da própria Constituição, como os Chefes de Poder Executivo e membros do Poder Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas, além de cargos de Diplomatas, Ministros de Estado e de Secretários nas Unidades da Federação, os quais não se sujeitam ao processo administrativo disciplinar.

Servidores públicos são espécies de agentes administrativos ocupantes de cargo de provimento efetivo ou cargo em comissão, regidos pela Lei nº 8.112/1990 e são passíveis de responsabilização administrativa, apurada mediante processo administrativo disciplinar ou sindicância de rito punitivo.

O empregado público, enquanto espécie de agente administrativo, pode ter duas acepções:

a) Ocupante de emprego público na administração direta, autarquias e fundações, nos termos da Lei nº 9.962/2000, contratados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). A rescisão desses contratos, em ato unilateral da administração, deve ser precedida de procedimento administrativo, com garantias ao empregado de participação na produção de provas, ampla defesa e julgamento impessoal.

b) Ocupante de emprego público na administração indireta, nas empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado. Também são contratados sob o regime da CLT.

O agente público contratado por tempo determinado é espécie de agente administrativo, desempenha funções públicas desvinculadas de cargos ou de empregos públicos, de forma precária e temporária, como os contratados por tempo determinado para necessidade temporária de interesse público, desobrigados de concurso público. Regulados pela Lei nº 8.745/1993, somente se sujeitam aos dispositivos da Lei nº 8.112/1990 que estão expressos na lei que regula sua contratação.

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Titulares de cargos de natureza especial e agentes políticos se sujeitam às normas disciplinares da Lei nº 8.112/1990?

Os agentes políticos são os integrantes da alta administração governamental, titulares e ocupantes de poderes de Estado, cuja competência advém da própria Constituição.

Os detentores de cargos eletivos, eleitos por mandatos transitórios, como os Chefes de Poder Executivo e membros do Poder Legislativo, e, ainda, os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais de Contas e Diplomatas não são submetidos ao processo administrativo disciplinar, uma vez que possuem regimes próprios de responsabilização.

Com base em parecer vinculante da AGU, os Ministros de Estado também não se sujeitam ao processo administrativo disciplinar, in verbis:

Parecer-AGU nº GQ-35, vinculante: “4. A Lei nº 8.112, de 1990, comina a aplicação de penalidade a quem incorre em ilícito administrativo, na condição de servidor público, assim entendido a pessoa legalmente investida em cargo público, de provimento efetivo ou em comissão, nos termos dos arts. 2º e 3º. Essa responsabilidade de que provém a apenação do servidor não alcança os titulares de cargos de natureza especial, providos em caráter precário e transitório, eis que falta a previsão legal da punição. Os titulares dos cargos de Ministro de Estado (cargo de natureza especial) se excluem da viabilidade legal de responsabilização administrativa, pois não os submete a positividade do regime jurídico dos servidores públicos federais aos deveres funcionais, cuja inobservância acarreta a penalidade administrativa”.

Não há que se incluir dentro deste rol os detentores de cargos de Natureza Especial, tais como Secretários-Executivos de Ministério, que se sujeitam aos ditames da Lei nº 8.112/1990, inclusive no que diz respeito ao regime disciplinar. A única ressalva que deve ser observada diz respeito aos atos praticados pelo Secretário-Executivo quando estiver exercendo as funções de Ministro de Estado, já que nessa situação deverá ser responsabilizado como se Ministro fosse.

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Qual a diferença entre cargo em comissão e função de confiança?

Ambos são criados por lei e se destinam apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento na administração pública federal, sendo preenchidos mediante livre nomeação pela autoridade competente, na contrapartida das respectivas livres exoneração e dispensa, a qualquer tempo (ad nutum), seja a pedido, seja de ofício, pela mesma autoridade que nomeou.

A diferença reside no fato de que as funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, enquanto os cargos em comissão terão um percentual preenchido por servidores ocupantes de cargo efetivo, conforme lei de criação, podendo as vagas restantes serem ocupadas por pessoas sem vínculo definitivo com a Administração.

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Nos casos de irregularidade cometida fora da unidade de lotação, qual é a autoridade competente para instaurar o procedimento de apuração?

No caráter espacial, tem-se que a apuração disciplinar privilegia o local do cometimento da suposta infração.

Assim, quando o servidor comete suposta irregularidade dentro do seu próprio órgão, mas fora de sua unidade de lotação, (independentemente de estar ou não prestando algum serviço ou com qualquer forma de vinculação jurídico-administrativa na unidade onde comete o fato), a autoridade do local da ocorrência deve representar, pela via hierárquica, para a autoridade regimentalmente competente para instaurar a sede disciplinar no local onde efetivamente ocorreu o fato e não para a autoridade com competência na unidade de lotação do servidor.

Tal entendimento, além de reconhecer e garantir maior facilidade para se coletar a prova no local onde ocorreu a suposta infração, presumindo-se mais provável que o fato tenha se tornado conhecido no próprio local da ocorrência, também se mantém alinhado com o dever de o servidor representar em sua via hierárquica e com o poder-dever estabelecido no art. 143 da Lei nº 8.112/1990, de a autoridade que tem conhecimento do fato promover a instauração. Sendo assim, compete à autoridade regimentalmente competente para instaurar sede disciplinar no local onde ocorreu o suposto ilícito realizar o juízo de admissibilidade e, se for o caso, instaurar o processo disciplinar.

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Nos casos de irregularidade cometida fora da unidade de lotação, de quem é a competência julgadora e punitiva em sede disciplinar?

A princípio, a AGU firmou entendimento de que o julgamento e a eventual aplicação da pena são um único ato e, portanto, indissociáveis; e, nessa linha, concluiu que, em razão do princípio da hierarquia, em caso de servidor que comete infração em órgão para o qual está cedido, a competência de julgar e de aplicar a pena é da autoridade competente para tal no órgão cedente, onde mantém seu cargo efetivo.

Não obstante, em situações em que o servidor comete o ato ilícito fora de sua lotação e dependendo da estrutura organizacional do órgão, não há impedimento legal para que, excepcionalmente, desde que não se vislumbre prejuízo à apuração da verdade material e em acordo com a autoridade com competência instauradora na jurisdição da lotação do futuro acusado, possa a autoridade com competência instauradora na jurisdição em que o fato foi cometido avaliar a conveniência de designar comissão com integrantes daquela localidade e que lá o colegiado se instale, próximo ao acusado.

Com isso, ao mesmo tempo em que se respeita a regra geral de que a competência instauradora recai sobre a autoridade do local do cometimento do ilícito (a mudança do local da instalação não se confunde com aquela competência), também se contempla maior facilidade ao acusado em acompanhar o processo, uma vez que não haveria amparo em lei para que o ordenador de despesas autorizasse pagamento de passagens e diárias para acompanhamento do processo que transcorresse fora de sua sede.

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Servidor em gozo de férias, licenças ou outros afastamentos pode responder a processo disciplinar?

Como regra geral, prevalece o entendimento de que estando o servidor no gozo de férias ou de licença ou de outros afastamentos, não se elidem deveres, obrigações e impedimentos, legais ou principiológicos, em relação à administração, previstos no Estatuto, tais como de manter conduta de lealdade e de moralidade naquilo que especificamente ainda se associa ao cargo que ocupa, apenas para citar dois valores de maior relevância. As férias, as licenças e outros afastamentos não são hipóteses de vacância e, portanto, não têm o condão de cortar o vínculo do servidor com o órgão público onde mantém seu cargo e sua lotação, não podendo, em consequência, servir de abrigo para o cometimento de transgressões disciplinares.

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Servidor que está respondendo a Processo Administrativo Disciplinar pode ser exonerado, removido, obter licença ou aposentadoria?

O art. 172 da Lei nº 8.112/1990 veda a exoneração a pedido ou aposentadoria voluntária a servidor que responde a processo administrativo disciplinar. Tais circunstâncias, de natureza voluntária, só poderiam se concretizar após conclusão do processo e cumprimento da penalidade eventualmente aplicada.

Entretanto, é preciso destacar que pode haver normatização interna em sede de cada órgão ou entidade, que regule especificamente a questão e, eventualmente, condicione outras situações à manifestação favorável da autoridade competente, tais como férias, deslocamentos, afastamentos, entre outras.

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